为什么地级市所辖的“县”改设“县级市”后，无一例外地要说成“代管”？

打开泉州市人民政府官网，在“泉州概况”一栏中，行政区划的表述是：“现辖鲤城、丰泽、洛江、泉港4个区，代管晋江、石狮、南安3个县级市，惠安、安溪、永春、德化、金门（待统一）5个县和泉州经济技术开发区、泉州台商投资区”。

“代管”两个字，在泉州的官方表述中反复出现。晋江、石狮、南安——这三个经济强县（市），明明在泉州的辖区内，为什么偏偏要说成“代管”？

根源在于“市管市”的法律障碍。

我国《宪法》第三十条规定：“省、自治区分为自治州、县、自治县、市”。宪法中并没有赋予一个市管辖另一个市的权力。县级市虽然叫“市”，但在行政级别上仍然属于县级，理论上应由省级政府直接管辖。然而，当“县”改为“县级市”后，如果仍由地级市直接管辖，就会出现“市管市”的局面，这与宪法规定的行政层级架构存在冲突。

于是，“代管”成为了一种制度上的变通安排。从全国范围来看，县归地级市直管，县级市则由省政府直管，地级市政府只是代管。批复文件中通常明确表述为“由省直辖，由所在地级市代管”。泉州代管晋江、石狮、南安，正是这一制度安排的典型体现。

“代管”与“直管”，差别在哪里？

泉州下辖的惠安、安溪、永春、德化等县，归泉州市直管。而晋江、石狮、南安三个县级市，名义上由福建省直辖，泉州市只是代管。这种隶属层次的不同，直接影响到行政管理权限的大小和优惠政策的获取。

具体来说，县级市与县相比享有更多优势：可以获得更多的城市建设费用，在与省财政分成上有更多优势，人员编制上可以多设机构、多安排领导职务，市委书记一般高配一级，还可以实行省级计划单列，绕过地级市层级直接面对省有关部门。县级市的城市总体规划需经省一级人民政府审批，而县一级县城总体规划由地级市审批即可。

泉州的实际格局是怎样的？

截至2025年末，泉州市辖4个区、5个县，代管晋江、石狮、南安3个县级市。泉州上一次市辖区大范围调整还要追溯到1997年，从原来的鲤城区拆出丰泽、洛江两区；2000年泉港区正式挂牌。主城的行政区划框架已经26年没有大变动。

值得注意的是，泉州代管的这三个县级市，恰恰是泉州经济最活跃的力量。晋江、石狮、南安长期位居全国百强县市行列，泉州地区的经济综合实力也因此位列全国地级市前列。代管关系之下，泉州市政府一直在努力推进“大泉州”版图的整合，但县级市在财政、规划等方面享有的省直管权限，使得这种整合面临体制上的天然张力。

“代管”会一直持续下去吗？

从行政区划演变的趋势看，“代管”是一种过渡性安排。近年来，多地推进“撤市设区”，将代管的县级市改为市辖区，彻底理顺行政层级。泉州周边，漳州已在2021年一口气完成龙海、长泰两个县（市）的区划调整。泉州代管的三个县级市，未来是走向“撤市设区”还是继续保持代管格局，取决于城市化进程和区域一体化的实际需要。

但至少在当下，“代管”二字精准地描述了泉州与晋江、石狮、南安之间的法律关系：地级市对县级市行使管理职能，但这一权力的来源不是宪法层面的隶属关系，而是省级政府的委托。一字之差，背后是整个行政区划体系的深层逻辑。