基层当背锅侠既冤也不冤——评湖北部分乡村占用耕地建设光伏电站事件中的耕地保护责任主体长期缺失问题农田里“长”出光伏电站？央媒调查央广网评千亩农田建满光伏电站光伏

大家都知道《安全生产法》严格规定了安全生产工作的三大责任主体：各级政府是督促责任主体，安全生产监管部门是监管主体，企业等生产经营单位是安全生产的责任主体。

生产经营单位作为安全生产的责任主体，其主体责任是国家有关安全生产的法律、法规要求企业应当执行的有关规定、应当履行的工作职责、应当具备的安全生产条件、应当执行的行业标准、应当承担的法律责任。

落实生产经营单位的安全生产主体责任，具体包括压紧压实企业法定代表人和实际控制人的第一责任，坚持依法生产经营，加强安全管理机构和人员配备，加大安全生产经费投入，开展安全生产标准化建设等若干要求。

安全生产是天大的事，而耕地保护之于中国，也是天大的事。从今年开始，我国全面实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动，要牢牢把握粮食安全主动权。耕地是粮食生产的命根子，耕地保护红线决不能触碰。

同理，耕地保护也应该有三大责任主体：各级政府是耕地保护的督促责任主体，耕地保护监管部门是耕地保护的监管主体，企业等生产经营单位是耕地保护的责任主体。但耕地保护的问题之一就出在耕地保护的责任主体长期缺失。

耕地保护的责任主体包括耕地的所有权市场主体和耕地的使用权市场主体。

对于耕地的所有权市场主体，迄今为止在国家法律层面尚未明确。

2023年元月十三届全国人大常委会、2023年12月十四届全国人大常委会，先后对《农村集体经济组织法（草案）》进行了一审、二审，并两次向全社会公开征求意见。《农村集体经济组织法（草案）》有两个关键条文：一是规定集体经济源自“集体土地所有权的授予”，二是集体经济市场主体包括乡镇集体经济组织、村级集体经济组织、组级集体经济组织的提法。

本号观点认为，不应再有乡镇集体经济组织的提法，如有，则应归于乡镇人民政府举办的国有企业进行管理。而组级集体经济组织应该规范为村级集体经济组织的内部单位，不应成为独立层次。同时，村级集体经济组织应统一规范名称为“村经济联合社”，相应的法律名称为《村经济联合社法》。

因此无论怎样，耕地的所有权市场主体是谁，迄今为止在国家法律层面尚未明确仍然是事实。

在耕地的所有权市场主体不明的背景下，耕地的使用权市场主体又是什么样的现状呢？

首先，《农村土地承包法》在没有先行对耕地的所有权市场主体进行立法的情况下，对耕地的所有权市场主体主要是规定义务，而对耕地的使用权市场主体主要是规定权利。其次，无论是农村土地承包合同，还是真正意义上的市场经济下的农村土地租赁合同，都缺乏承包费（租赁费）、禁止抛荒、禁止随意改变双方约定的土地用途这三项合同成立的核心条款，对耕地的使用权市场主体完全没有任何耕地保护合同约束。

在湖北省安陆市、孝昌县的部分乡村，一些基本农田被侵占，安装光伏板、建设光伏电站的事件中，除了基层政府的督促责任、监管部门的监管责任缺失外，折射出的是长期存在的具有普遍性的四个方面问题：一是耕地的所有权市场主体在国家法律层面什么时候能够明确，又怎样使其能够成为一个真正承担民事责任的实体组织；二是耕地的使用权市场主体的耕地保护责任是什么，又如何把责任能够落实好；三是对于抛荒耕地的使用权市场主体，能否收回抛荒土地；四是在耕地的使用权市场主体抛荒耕地，耕地的所有权市场主体收回抛荒土地的情况下，如何实施公益性粮食生产以及其他农业生产。

因此，在湖北部分乡村占用耕地建设光伏电站事件中的基层，当背锅侠既冤也不冤。

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安陆